存入“绿水青山” 取出“金山银山”

常熟“水域银行”的存取之道，就是积极主动破解涉水项目水域占补平衡难题，以“水”为媒优化营商环境——

存入“绿水青山” 取出“金山银山”

　　选题策划 顾志敏 高 岩

　　稿件执行 商中尧 陈 洁

　　近年来，常熟持续优化涉水项目审批，加快推动重点项目落地，在全省首创“水域银行”机制，对水域占补实行动态管理，有效破解涉水建设项目水域占补平衡难题，进一步优化营商环境，推动经济高质量发展。

　　常熟新开的“水域银行”业务最近开展得热火朝天，吸引了不少外地“银行家”前来进行业务探讨。

　　顾名思义，“水域银行”“存取”的是水域，把新开水面统计起来存入“银行”，等到后面的建设项目涉及水面占用时，再通过论证，使用“银行”里的指标进行补偿。

　　截至目前，常熟“水域银行”政策已经惠及10多个项目，总投资额超13.8亿元。

　　难题聚焦“绿水青山”

　　中共中央、国务院印发的《国家水网建设规划纲要》中提出，河湖水系是水流的载体，具有行蓄洪水、排水输沙、供水灌溉、内河航运、水力发电、维护生态等多重功能。由此可见，保护水域对于城市发展、人类文明延续极为重要。

　　水域是山水林田湖草生态系统的主要载体与重要组成部分，充足的水资源让常熟自古就是著名的鱼米之乡。常熟市地处太湖流域下游，属长江、太湖水系。境内河流众多，水网密布，是典型的江南水乡。市域内河流湖荡其分布呈以城区为轴心向四乡辐射状，东南较密，西北较疏，河道较小，水流平稳。其中流域性河道2条，区域性河道8条，市级河道18条，镇级河道92条，村级河道777条，村庄河塘（生产河）4400余条，水域面积80亩以上湖荡21个。

　　七溪流水皆通海，十里青山半入城。然而，上个世纪以来，随着工业化、城镇化的步伐不断加快，各类开发建设活动占用水域填埋河道等问题日益突出。以常熟为例，水域面积总体呈下降趋势，到了2020年前后，常熟水域面积占比降低至20%左右，约250多平方公里。

　　水域面积的衰减，导致水环境容量减少、河湖纳污能力减弱、自然净化能力降低、水生态环境恶化、生态系统退化等问题。“比如防洪排涝功能，本来这块地方有条河，汛期下雨能够蓄水，有个时间差让我们去处理。如果这条河被填了，那么雨水‘无处安身’，就容易造成洪涝灾害。”常熟市水务局一级主任科员周锷介绍。

　　一边是城市发展，一边是水域保护，如何平衡？2005年，浙江省人民政府颁布《浙江省建设项目占用水域管理办法》，在全省全面实施水域占补平衡制度，开全国之先河。所谓水域占补平衡制度，就是建设项目占用水域采取“谁占用，谁补偿”“占用多少、补偿多少”的办法，以保持水面率和水域功能的稳定性。该制度后逐渐在全国多地被推广实施。

　　问题又随之而来。在实际建设过程中，有些建设项目占用水域确实是不得已而为之，需根据所在地水域保护规划要求和被占用水域的面积、水量、功能等，兴建相应的替代水域工程，或采取功能补救措施，以实现水域占补平衡。然而，项目用地附近若无法满足占补政策要求，项目审批则难以推进，项目就此“搁浅”的不在少数。

　　创新就在“水域银行”

　　2020年8月，江苏省政府颁布《江苏省水域保护办法》。为解决各板块连片利用土地涉及水域占补问题，常熟市水务局在水域保护方面先行先试，着手编制《常熟市水域占补专项规划》，汇集了近十年来常熟净增水域及未来三年计划新开水域情况，整合到一起，为设立全省独有的“水域银行”提供了数据支撑，同时首创“水域银行”管理机制，对水域占补实行动态管理。

　　以2020年为基准年，常熟发动各板块将新开的水面统计起来存入“银行”，并动态更新，后续开发建设项目涉及水面占用的时候，在满足防洪排涝要求的前提下，通过论证可以使用“银行”里的指标进行补偿。同时，该机制还将水域占补平衡由原来的“就近平衡”调整为适当扩大占补平衡范围，切实提高了河网水域利用效率，节约了土地资源。

　　具体来说，常熟将全市水域按照管理权限划分为不同等级，县级及以上河道划入市级指标，镇级及以下河道和坑塘等划入镇级指标。“当某个板块的某个项目需要占用水域，在就近无法占补平衡的情况下，经过评估，可以在‘银行’里申请使用水域指标，确保常熟水域‘等量等效’。”常熟市水务局规划建设科科长古宝和说，在规划过程中，常熟遵照“确保安全、生态优先、严格控制”原则，确保防洪排涝标准不降低，主要引排河道断面不减小，区域水环境质量不降低，水功能不减弱。

　　目前常熟“水域银行”体系已正式建成，水域补偿指标实行动态管理，每年调整一次，确保指标“存得进，取得出”。

　　由于工作基础较好，2021年4月，常熟被省水利厅列为省级水域保护规划编制试点和水域保护示范区建设试点，成为苏州地区唯一的“双试点”地区。根据省水利厅相关工作要求，去年，常熟市水务局又牵头编制了《常熟市水域保护规划》《常熟市水域保护示范区建设试点实施方案》，进一步完善“水域银行”机制，优化水域储备及占补平衡制度，提高水域利用效率，服务地方经济发展。

　　“水生态”就是营商环境

　　自“水域银行”机制运行以来，常熟已有多个项目受益。

　　董浜镇工业邻里中心项目是受益于“水域银行”机制的重点项目之一。项目于去年9月开工建设，总投资3.2亿元，占地面积约50亩，主要建设集人才公寓、商业配套、人力资源服务于一体的综合商业体，服务董浜镇北部工业园内的近百家工业企业。项目建成后不仅能为园区企业的员工提供“一站式”生活服务，还能进一步完善园区周边的生活配套设施，提高园区对优质企业、人才的吸引力，为园区高质量发展增添强劲动力。

　　然而在前期筹备设计中，项目部分区域需要占用一条村级河道，根据以往政策，项目开工面临难题。董浜镇相关部门主动服务项目建设，在审批环节与常熟市水务局驻政务服务中心水务窗口积极沟通对接，打通堵点，促使项目比原计划提前一个月开工。“水务窗口工作人员告知我们可以利用常熟市‘水域银行’镇级水域指标进行补偿，然后我们对这个地块的水系进行了科学调整，对防洪、排涝规划也作了相应调整，促使项目顺利实施。”董浜镇农村工作局水务负责人徐晓说。

　　在海虞，为加快中心镇区建设步伐，海虞镇规划了中新海虞花园城，区域总面积1.66平方公里，包含文化设施、教育设施、商业配套、公园绿地等功能模块。区域内涉及耿泾、老崔浦塘、罗卜泾等二十余条河道，长度9.85千米，水域面积0.221平方公里，对原有水系进行调整，提升整体环境面貌。在新开水面的同时，还需占用0.044平方公里水域。海虞镇申请使用镇级新开占补指标对占用水面进行补偿，同时已做好雨水管网布置，可解决片区内防洪排涝需求，对水环境影响较小。常熟市水务局根据相关操作流程进行技术审核，经论证满足占补平衡要求。“从常熟水生态质量上我们看到了这座城市的营商环境软实力，这次涉水批复为项目腾出硬指标，更让我们体会到了实打实的贴心服务。”中新海虞（常熟）新城镇开发有限公司综合部经理王登科表示。

　　今年，常熟发布“六不五优化”营商环境专项行动方案。在“项目建设不慢”一条中，方案提出要完善水域储备及占补平衡制度。“我们将在涉水审批中进一步完善‘水域银行’机制，细化水域管理机制、制度创新，为重大片区开发建设项目提供涉水保障。”常熟市水务局驻政务服务中心水务窗口首席代表章晓芳表示，围绕“企业为先，服务至上”的服务宗旨，窗口将不断推进生态型涉河项目备案制管理，积极扩大涉水区域评估范围，让更多企业共享区域评估成果，并进一步完善承诺制审批，为企业提供更高效、更便捷的政务服务，助力常熟全市经济高质量发展。

　　延伸阅读

　　从“两山银行” 到“生态银行”

　　近年来，福建省“生态银行”，浙江省、江西省“两山银行”实践引起广泛关注。2018年，福建省南平市开始“生态银行”实践，顺昌“森林生态银行”、光泽“水生态银行”、武夷山“五夫镇文旅生态银行”、建阳“建盏生态银行”、延平巨口乡“古厝生态银行”等多种模式落地开花。2020年，浙江省、江西省借鉴“生态银行”理论和实践路径，开展了“两山银行”的建设，浙江省提出在实施大花园建设行动中以大花园核心区、大花园示范县开展“两山银行”试点；江西省推广“两山银行”模式并已写入省委“十四五”规划建议。概括而言，“两山银行”就是“生态银行”，二者在概念内涵、运营模式、操作方法等方面是一致的，二者一脉相承。

　　“生态银行”和“两山银行”都是借鉴商业银行分散化输入和集中化输出的方式，搭建起的一个围绕自然资源进行管理整合、转换提升、市场化交易和可持续运营的平台。以自然资源大数据平台为技术支撑，按照“先筑巢后引凤”的模式，运营管理生态资源的“权”与“益”，是生态产品价值实现市场化创新机制，具有重大的理论价值和实践意义。换句话讲，“生态银行”和“两山银行”都是运用生态学理论系统考虑社会经济发展的宏观战略，解决了桥与路的问题，“生态银行”和“两山银行”好比是“桥”，为“资源-资产-资本”转化搭建桥梁，即为前端资源整合、中端资产提升、后端资本注入，提供了可持续的生态产品价值实现路径。

　　“生态银行”和“两山银行”是以生态系统整体保护和可持续利用的“五难”问题为切入点：分散化资源难统计、条块部门资源难统筹、碎片化资源难聚合、优质化资产难提升、社会化资本难引进，通过整合广大农村地区的山、水、林、田、屋、草等自然资源，使生态资源得到整体保护和运营，实现生态资源的价值增值和效益变现，既有力促进了乡村振兴和区域发展，又为农户增加了财产性收入，从而实现“生态美”“百姓富”有机统一。